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Roms, France et Conseil de l’Europe [Article]

La situation des Roms et des gens du voyage en France saisie par le Conseil de l’Europe

 

Par Carole Nivard

 

Si la politique menée à l’égard des Roms et des gens du voyage a été généralement commentée à l’aune du droit de l’Union européenne, la France est également tenue par des obligations conventionnelles en provenance de Strasbourg. La situation française et son droit ont ainsi fait l’objet d’appréciations et de condamnations de la part des organes européens qui sont passées relativement inaperçues. Le rapprochement de ces décisions avec les normes internes s’avère pourtant riches d’enseignements.

 

La police expulse 150 Roms d'un quartier de Saint-Denis.La politique menée par la France ces dernières années à l’égard des Roms et des gens du voyage a été largement médiatisée à l’aune de sa conformité avec le droit de l’Union européenne. L’action et les réactions des organes du Conseil de l’Europe sont quant à elles bien moins connues alors que la question du sort de la minorité rom donne lieu à de nombreux travaux en son sein et que le cas spécifique de la France a déjà été examiné à diverses reprises. Ainsi, les institutions du Conseil de l’Europe, en premier lieu le Conseil des Ministres et l’Assemblée parlementaire, ont adopté de nombreuses résolutions et recommandations relatives à la situation et aux droits des Roms. Par ailleurs, des organes spécialisés ont été créés comme le Comité d’experts sur les Roms et les Gens du voyage (MG-S-ROM) ou le Coordonnateur des Activités du Conseil de l’Europe concernant les Roms/Tsiganes. Parallèlement à ces activités de politiques générales, certains organes de contrôle ont eu à connaître de la situation particulière de la France. Tel a été le cas essentiellement du Comité européen des droits sociaux et de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI). La Cour européenne des droits de l’homme a quant à elle développé une jurisprudence importante relative aux droits des Roms mais sans que jusqu’à très récemment des requêtes contre la France ne dépassent le stade de la recevabilité. C’est désormais chose faite puisque la Cour vient de rendre le 17 octobre dernier, le premier arrêt de condamnation de la France en matière de logement des gens du voyage . Les contrôles opérés par les organes européens, s’ils ont été peu relayés, méritent cependant notre attention car ils mettent au jour les obligations conventionnelles de la France pour ce qui concerne cette catégorie vulnérable de personnes. En outre, ils dénoncent bien souvent des normes ou des situations qui se trouvent également examinées ou condamnées par les juridictions nationales, ce qui permet de mettre en balance les différents points de vue et de nourrir le contexte dans lequel le droit interne se construit.

Un rapide panorama des principales condamnations de la France peut être ainsi dressé ce qui permettra d’identifier les obligations conventionnelles européennes s’imposant à elle (I). Dans un second temps, ces obligations pourront être confrontées au droit français, tel qu’il est notamment appliqué par les juges nationaux, et révéler ce qui s’apparente à un véritable « choc des cultures » entre le Conseil de l’Europe et la France, une différence profonde d’approches qui expliquerait en partie les constats d’inconventionnalité relevés (II).

 

I. Les principales condamnations de la France

Seront abordés des thèmes relatifs au droit au logement, et donc les questions connexes des aires et terrains de stationnement (A), des évacuations des campements illicites (B) ainsi que des expulsions du territoire français qui peuvent s’en suivre (C). Ces domaines ne sont cependant pas les seuls traités par les organes du Conseil de l’Europe. D’autres questions importantes comme la scolarisation des enfants ou l’accès des Roms à la santé et aux prestations sociales ne seront pas évoquées . Elles donnent néanmoins lieu à des raisonnements similaires et sont par ailleurs souvent reliées aux difficultés en matière de logement (caractère précaire et isolé des campements, évacuations successives…).

A. L’application de la loi Besson II en matière de construction d’aires d’accueil

L’action publique en matière de logement spécifique des gens du voyage repose essentiellement sur la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage dite « loi Besson II ». Cette loi prévoit l’obligation pour les communes de plus de 5000 habitants d’être pourvues d’une aire permanente d’accueil. Il revient au préfet de département et au président du Conseil général de définir le schéma départemental fixant l’implantation et la configuration des aires d’accueil. Le sens et le contenu de cette loi apparaissent conformes aux exigences du droit au logement tel que consacré par l’article 31 de la Charte sociale révisée. En revanche, le Comité européen des droits sociaux a constaté à plusieurs reprises la violation de cette disposition par la France du fait de l’absence de mise en œuvre effective de la loi. En effet, comme le relève la Cour des Comptes française dans un rapport public thématique consacré à l’accueil et l’accompagnement des gens du voyage publié en octobre 2012, le taux de réalisation des places en aires d’accueil prévues par les schémas départementaux n’était que de 52% fin 2010. La carence conséquente du nombre de places, dix ans après l’adoption de la loi Besson II, a été considérée par le Comité européen des droits sociaux comme contraire à l’article E combiné avec l’article 31 CSRev, c’est-à-dire contraire au principe de non-discrimination combiné avec le droit au logement . Cette insuffisance quantitative a été également stigmatisée par l’ECRI qui avait déjà relevé le manque d’application de la première loi Besson de 1990 et qui recommande à chaque rapport une mise en œuvre effective de la loi de 2000 .

La réticence des collectivités territoriales constitue un des principaux facteurs freinant la mise en œuvre de la loi. Or, cet état de fait n’empêche pas que la responsabilité internationale de l’Etat puisse être engagée. Le Comité européen des droits sociaux considère ainsi que « lorsque le droit interne confère à des instances locales ou régionales […] la responsabilité d’exercer une fonction donnée, les Etats parties à la Charte demeurent tenus, en vertu de leurs obligations internationales, de veiller à ce que ces responsabilités soient correctement assumées » . Dans cet esprit, l’article 3 de la loi de 2000 prévoit qu’en cas de défaillances des collectivités territoriales, le préfet dispose d’un pouvoir de substitution permettant à l’Etat d’acquérir des terrains et de réaliser lui-même les aires. Ce mécanisme qui pourrait s’avérer incitatif est cependant resté lettre morte faute de précisions quant à ses modalités et faute de financements nécessaires . En revanche, force est de constater que les préfets ont été bien plus actifs ces dernières années pour faire évacuer les campements illicites.

B. Les évacuations des campements illicites

Le droit conventionnel européen n’interdit pas l’évacuation de logements occupés illégalement, il l’entoure en revanche de garanties devant être assurées aux personnes expulsées. La situation de la France a été examinée sous l’angle des obligations issues de la Convention européenne des droits de l’homme ainsi que de celles de la Charte sociale révisée.

Pour ce qui concerne la Convention européenne, la Cour estime que l’expulsion forcée constitue une atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile (article 8 CEDH) qui doit être assortie de garanties procédurales pour ne pas être disproportionnée . La décision doit avoir ainsi été prise en tenant compte de l’intérêt des personnes concernées, elle doit évidemment donner lieu à un recours dont l’absence de caractère juridictionnel devra être justifiée. La question du logement des gens du voyage n’avait pas fait l’objet de condamnation de la France devant la Cour européenne jusqu’à très récemment. Elle avait ainsi rendu une décision d’irrecevabilité concernant non pas une expulsion mais un refus d’autorisation de raccordement aux réseaux d’électricité et d’eau dans une affaire Stenegry et Adam c. France . La Cour avait estimé que l’ingérence dans le respect de la vie privée et familiale des requérants n’était pas disproportionnée dans la mesure où des solutions de relogement respectueuses de leur mode de vie leur avait été proposées. A l’inverse, dans son arrêt du 17 octobre 2013, Winterstein et al. c. France, req. 27013/07, la Cour juge à l’unanimité que la France a violé le droit au respect de la vie privée des requérants qui avaient fait l’objet d’une procédure judiciaire d’expulsion de terrains qu’ils occupaient de manière illicite depuis des années. Elle a ainsi constaté le caractère disproportionné de l’atteinte, d’une part, du fait de l’appréciation judiciaire qui n’a pas démontré la nécessité de l’évacuation décidée par la commune-même qui avait toléré l’installation des requérants depuis plus de 30 ans et, d’autre part, du fait de l’absence de proposition de relogement adéquat pour ceux des personnes qui demandaient l’accès à des terrains familiaux . La France a invoqué sans succès sa marge nationale d’appréciation. En effet, si la Cour admet l’existence d’une large marge d’appréciation en matière de politiques économiques et sociales, cette marge se trouve en l’espèce réduite s’agissant d’une catégorie vulnérable de personnes et au regard d’une atteinte aussi grave que celle de la perte d’un logement et du risque conséquent, faute de proposition de relogement, de devenir sans-abri .

Le Comité européen des droits sociaux a développé une jurisprudence précise sur le fondement de l’article 31§2 CSERev (Prévention et réduction de l’état de sans-abri). Les procédures d’expulsion doivent ainsi être « exécutées dans des conditions respectant la dignité des personnes concernées, enfin assorties de solutions de relogement ». Par ailleurs, la loi doit préciser « les moments dans lesquels elles ne peuvent pas avoir lieu (nuit ou hiver), définir des voies de recours juridiques, offrir une assistance juridique à ceux qui en ont besoin pour demander réparation en justice, et assurer une indemnisation en cas d’expulsion illégale » . La brutalité de certaines évacuations de campements a été relevée par le Commissaire aux droits de l’homme et par l’ECRI ainsi que condamnée par le Comité européen des droits sociaux . Pour le Comité, le constat de violation de l’article E combiné avec l’article 31§2 revêt un caractère quasi systématique du fait de l’insuffisance endémique des aires d’accueil qui pousse aux stationnements illégaux et soumet donc les personnes concernées à la menace permanente d’une évacuation.

Loin d’une amélioration, les organes du Conseil de l’Europe n’ont pu que constater la dégradation de la situation française avec comme point culminant les évacuations massives des campements de Roms ayant eu lieu durant l’été 2010. La politique menée en France à ce moment-là a donné l’occasion au Comité européen des droits sociaux de conclure à une violation aggravée de la Charte sociale européenne. Après une première condamnation de l’Italie , il s’agit de la seconde fois que le Comité emploie cette qualification qu’elle réserve aux situations répondant à deux critères : « d’une part, prise de mesures violant les droits de l’homme visant et touchant expressément des groupes vulnérables; d’autre part, passivité des pouvoirs publics qui non seulement ne prennent pas de mesures appropriées à l’encontre des auteurs de ces violations, mais concourent à cette violence » . En l’espèce, le Comité estime les critères remplis après avoir constaté le « climat de discrimination ethnique » et « de contrainte » dans lequel les évacuations se sont déroulées notamment du fait des instructions résultant de la circulaire IOC/K/1017881 du 5 août 2010 concernant l’évacuation des campements illicites dont l’application a donné lieu selon lui à « un traitement clairement et directement discriminatoire, en raison de [l’]origine ethnique » . L’abrogation de la circulaire du 5 août et son remplacement par la circulaire du 13 septembre 2010, qui supprime la référence explicite aux campements des Roms, n’ont pas conduit à la mise en conformité du droit national. En effet, le Comité a considéré dans sa décision 64/2011 que cette dernière circulaire constituait une discrimination indirecte dans la mesure où elle avait pour objet de poursuivre l’action entamée par la première circulaire et avait concerné de fait exclusivement des campements de Roms . Le Comité se sépare donc de l’appréciation du Conseil d’Etat qui, s’il a annulé la circulaire du 5 août, a jugé que sa remplaçante ne méconnaissait pas le principe d’égalité dans la mesure où elle prévoit les modalités d’évacuation des installations illégales « quels qu’en soient les occupants » . Les évacuations des campements roms ayant été souvent combinées avec le renvoi des personnes vers leurs pays d’origine, cette question a également fait l’objet d’examens dans le cadre du Conseil de l’Europe.

C. Les expulsions du territoire français

Le droit conventionnel européen interdit les expulsions collectives. Cette interdiction résulte de l’article 4 du Protocole 4 à la Convention européenne des droits de l’homme ainsi que de l’article 19§8 de la Charte sociale européenne qui garantit aux travailleurs migrants en situation régulière « qu’ils ne pourront être expulsés que s’ils menacent la sécurité de l’Etat ou contreviennent à l’ordre public ou aux bonnes mœurs ». Les démantèlements systématiques des campements illicites ont été la plupart du temps accompagnés de reconduites à la frontière des Roms étrangers. La majorité des personnes concernées étant de nationalité roumaine ou bulgare et donc des citoyens européens, la situation a été souvent analysée sous l’angle du droit de l’Union européenne et les média ont essentiellement relayé les réactions des institutions de l’Union comme celles de la Commission européenne ou du Parlement européen. La question a cependant fait également l’objet d’appréciation quant au respect des instruments du Conseil de l’Europe. La valeur ajoutée des instruments conventionnels n’est certes pas manifeste sur le fond dans la mesure où les critères de contrôle sont similaires à ceux appliqués par la Cour de Justice de l’Union européenne en matière d’éloignement ou de refus d’entrée des citoyens par un Etat membre (fondement sur le comportement personnel de la personne, prise en compte de la durée du séjour, garanties procédurales…). Cependant, le droit conventionnel est applicable plus largement ratione personae car il ne concerne pas seulement les citoyens européens ou les ressortissants d’Etats tiers bénéficiant d’un statut reconnu en droit de l’Union européenne.

Un contrôle de conventionnalité de la circulaire du 13 septembre 2010 a ainsi été réalisé au plan interne puisque le Conseil d’Etat a été saisi du moyen de sa contrariété avec l’article 4 du Protocole 4 CEDH. La Haute juridiction a rejeté cet argument en affirmant que la circulaire « n’a pas pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet de permettre l’éloignement d’étrangers sans qu’il soit procédé à un examen de la situation individuelle de chacun d’entre eux » .

Le Comité européen des droits sociaux a lui qualifié les reconduites à la frontières ayant eu lieu à cette période d’expulsions collectives. Il a en effet jugé que « l’utilisation des formulaires concernant les ordres de quitter le territoire français à contenu identique et stéréotypé sans considération de la situation individuelle et de la durée de la présence de chaque personne concernée sur le territoire de l’Etat » démontrait qu’il n’avait pas été procédé à un examen individualisé. Par ailleurs, les termes de la circulaire du 5 août 2010 traduisent bien l’idée qu’un groupe ethnique était spécifiquement visé et que la seule existence des campements illicites a été considérée comme attentatoire à l’ordre public et donc comme justifiant les éloignements.

L’argument du caractère volontaire des départs du fait de l’acceptation par certains de l’aide financière au retour volontaire a été balayé au niveau du Conseil de l’Europe. Le Comité européen des droits sociaux, de même que l’ECRI, contestent ainsi la réalité de ce caractère s’agissant d’aides perçues dans le cadre d’évacuations forcées et par des personnes en situation extrêmement précaire . L’efficacité d’une telle politique, s’agissant en outre de citoyens européens, est également mise en doute.

A l’issue de ce rapide état des lieux, il apparaît bien que les obligations conventionnelles de la France relatives au respect des droits des Roms et gens du voyage sont denses et ont déjà donné lieu à un nombre non négligeable de condamnations. Ces obligations conventionnelles trahissent en outre le caractère divergent des points de vue européen et français qui peut expliquer en partie ces condamnations.

II. Le constat d’un « choc des cultures »

Les exemples présentés rappellent que la politique menée vis-à-vis des populations roms et des gens du voyage ainsi que le droit qui leur est appliqué doivent être compatibles avec les obligations internationales, entre autres européennes, de la France. Cette politique et ses règles doivent également respecter les normes nationales et ont pu sur ce fondement donner lieu à des contrôles juridictionnels notamment de constitutionnalité. Or, la confrontation entre les travaux du Conseil de l’Europe et le droit français met au jour une différence de conceptions, d’angles de vue et de vocabulaire qui paraît relever d’un véritable « choc des cultures ». Ce « choc » se formalise d’une part par l’opposition entre la culture d’appréhension de la question rom sous l’angle de l’interdiction des discriminations ethniques au sein du Conseil de l’Europe quand le droit français est considéré conforme au principe d’égalité (A). D’autre part, la nécessité de prévoir une adaptation du droit pour ces populations a pour but la préservation de leur identité culturelle au niveau européen alors que le législateur français poursuit quant à lui des objectifs de nature plus sécuritaires (B).

A. Discrimination ethnique vs égalité

Au sein du Conseil de l’Europe, la question des Roms et des gens du voyage est clairement appréhendée sous l’angle de la discrimination sur le fondement de l’origine ethnique. En témoigne la densité des travaux de l’ECRI les concernant, ECRI qui est chargée selon son statut « de combattre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance ». A l’inverse, le droit français se refuse à envisager ces personnes comme relevant d’origines ou de groupes ethniques particuliers. Cette différence de points de vue se traduit de diverses manières.

Premièrement, le Conseil de l’Europe qualifie la population rom de « minorité » . Il s’agit en outre d’une minorité particulièrement vulnérable et qui fait donc l’objet d’une politique spécifique de la part de l’organisation. Pour l’ECRI, la garantie des droits des Roms suppose ainsi la ratification des Conventions relatives aux droits des minorités nationales qu’il recommande aux Etats . La France refuse quant à elle toute reconnaissance juridique aux minorités nationales. Alors que le gouvernement français s’apprêtait à s’engager envers certaines des dispositions de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du 5 novembre 1992, il a ainsi été arrêté par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999, ce dernier a en effet estimé que la reconnaissance de droits à des groupes minoritaires portait atteinte aux principes constitutionnels, présents à l’article 1er, d’indivisibilité de la République, d’égalité devant la loi et d’unicité du peuple français. Par la suite, la France a renoncé à signer la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales du 1er février 1995.

Deuxièmement, la référence à la résidence mobile ou à la caravane comme mode d’habitation traditionnel constitue, pour les organes européens, une spécificité des gens du voyage et des Roms qui justifie l’application d’une politique protectrice à leur égard . A défaut, l’Etat peut se rendre coupable d’une discrimination fondée sur le mode de vie qui est rattachable culturellement à ces groupes de personnes. En droit français, la loi et les juridictions s’efforcent de distinguer habitat permanent ou traditionnel dans une résidence mobile, d’une part, et appartenance ethnique, d’autre part. Ainsi, dans sa décision n° 2010-13 QPC, 9 juill. 2010, M. Orient et al., le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions de la loi du 5 juillet 2000 applicables aux « personnes dites gens du voyage… dont l’habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles » n’instituent pas de discrimination sur l’origine ethnique car elles « sont fondées sur une différence de situation entre les personnes, quelles que soient leurs origines, dont l’habitat est constitué de résidences mobiles et qui ont choisi un mode de vie itinérant et celles qui vivent de manière sédentaire ; qu’ainsi la distinction qu’elles opèrent repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec le but que s’est assigné le législateur en vue d’accueillir les gens du voyage dans des conditions compatibles avec l’ordre public et les droits des tiers ». Pour le Conseil, distinguer en fonction du mode de vie itinérant ou sédentaire n’est donc pas constitutif d’une discrimination dans la mesure où cela a un rapport direct avec l’objectif de la loi. Il ne peut s’agir en tout état de cause d’une discrimination fondée sur l’origine ethnique. La référence au caractère « traditionnel » de l’habitat a pourtant une connotation culturelle qui désigne clairement certaines communautés tsiganes et roms. Dans la continuité, le Conseil constitutionnel n’a d’ailleurs pas estimé contraire au principe d’égalité, l’obligation faite aux personnes sans domicile ou résidence fixe et « qui logent de façon permanente dans un véhicule, une remorque ou tout autre abri mobile » de détenir un titre de circulation, dans sa décision n° 2012-279 QPC qui sera évoquée plus longuement infra.

Le vocabulaire employé constitue un troisième exemple de la différence de culture entre le Conseil de l’Europe et la France. L’organisation européenne se révèle particulièrement attentive aux termes employés pour désigner les populations couvertes par la protection. Elle a d’ailleurs fait évoluer sa terminologie en favorisant désormais « Roms » par rapport aux anciennes appellations « Tsiganes » et « nomades » qui prévalaient dans les années 1970. Un glossaire a ainsi été établi en collaboration avec les parties prenantes afin de prendre en compte la façon dont les personnes concernées souhaitaient être désignées . En France, il a été décidé de construire une catégorie administrative nouvelle dans les années 1970, les « gens du voyage », catégorie estimée plus neutre que le terme de « nomades » qui était employé antérieurement. Le terme « Roms » est lui réservé aux Roms migrants présents sur le territoire national en provenance et de la nationalité de certains pays d’Europe de l’est. Au-delà du vocabulaire, la philosophie sous-jacente diverge. L’organisation européenne souhaite par l’expression de « Roms » désigner toute la diversité des groupes apparentés, alors qu’en droit français, la catégorisation de « gens du voyage » se veut extérieure à toute considération ethnique ou minoritaire. Pourtant, en fondant la catégorie de gens du voyage sur l’idée d’une itinérance, le droit français dénie la réalité des personnes concernées dont la majorité « ne voyage plus » ou quasiment plus. Si les gens du voyage vivant dans des « abris mobiles » ne sont plus itinérants, qu’est-ce qui justifie leur intégration dans la catégorie si ce n’est implicitement leur appartenance ethnique ou leur identité culturelle ? La catégorie est donc faussement neutre . La catégorisation et la terminologie ne semblent donc pas adaptées et aboutissent en outre à nier les difficultés et discriminations subies par ces populations. La Commission nationale consultative des droits de l’homme s’est d’ailleurs prononcée pour la suppression de cette catégorie qu’elle estime « stigmatisante ». Elle constate en effet « d’une part, que la reconnaissance du droit à l’itinérance est toute relative aujourd’hui, d’autre part, que malgré le refus de voir dans les « gens du voyage » autre chose qu’une catégorie administrative, ils sont très clairement victimes de discriminations fondées sur l’origine » .

B. Adaptation de la loi : protection de l’identité culturelle vs objectifs sécuritaires

Le Conseil de l’Europe incite les Etats membres à adopter une politique particulariste afin de permettre au mode de vie et à l’identité culturelle des Roms et gens du voyage de s’exprimer et dans le but d’assurer une protection effective de leurs droits. Ainsi, la Cour européenne des droits de l’homme considère que « La vulnérabilité des Tsiganes, du fait qu’ils constituent une minorité, implique d’accorder une attention spéciale à leurs besoins et à leur mode de vie propre tant dans le cadre réglementaire considéré que lors de la prise de décision dans des cas particuliers (…). Dans cette mesure, l’article 8 impose donc aux Etats contractants l’obligation positive de permettre aux Tsiganes de suivre leur mode de vie » . Le respect de la Convention européenne implique donc une politique active de la part des Etats et notamment que la prise de décision, que ce soit en matière de logement ou de scolarisation des enfants roms , soient entourées des garanties suffisantes pour prendre en compte les besoins particuliers de cette population vulnérable. Cette obligation semble s’approfondir dans l’arrêt Winterstein et al. c. France et relever d’une nature plus substantielle, donc moins procédurale. Ainsi, la particularité des populations roms doit être prise en compte dans l’appréciation de la proportionnalité au moment de l’adoption de mesures attentatoires à leurs droits. Elle entraîne encore l’obligation d’apporter une attention spéciale à leur situation et donc de prouver que tout a été mis en œuvre pour proposer une solution qui leur soit adaptée . Le Comité européen des droits sociaux, quant à lui , n’a de cesse de répéter que « la simple garantie de l’égalité de traitement ne suffit pas à […] protéger de toute discrimination » et qu’une discrimination peut résulter « de l’absence de prise en compte effective et appropriée de toutes les différences pertinentes ou de l’absence de mesures propres à assurer que les droits et avantages collectifs ouverts à tous sont effectivement accessibles à tous » . L’application sans distinction d’une loi peut donc constituer une violation de la Charte si elle aboutit à traiter de la même manière des personnes se trouvant dans des situations différentes. Le Comité a ainsi pu condamner la France du fait de l’adaptation insuffisante de sa législation en matière de droit au logement. A par exemple été stigmatisé, le fait que la loi ne reconnaisse pas la qualité de logement aux caravanes ce qui peut empêcher l’accès aux aides au logement ainsi qu’aux prêts au logement. Par ailleurs, la loi « DALO » instaurant un droit au logement opposable a été jugée insatisfaisante dans la mesure où elle ne permet l’accès qu’à un logement ordinaire . Ce dernier constat est à nuancer dans la mesure où certains départements tentent de proposer des logements adaptés au travers de ce dispositif comme l’affirme la Cour des Comptes . Mais non seulement, la pratique est très disparate, mais en outre, la carence nationale en matière de terrains familiaux ne permet pas en tout état de cause de répondre à la demande .

On ne peut nier cependant que la France connaît bien une certaine adaptation de son droit pour ce qui concerne les gens du voyage, mais cette différenciation semble poursuivre des objectifs de nature plus sécuritaires que protecteurs d’une identité culturelle particulière. Tels peuvent être interprétés les termes de la loi de 1969 qui aboutissent à créer un statut spécifique aux gens du voyage ainsi que le droit relatif à l’évacuation des campements illicites.

Le droit français a mis en place un statut particulier par le biais de la catégorie administrative de « gens du voyage » qui n’aboutit pas à une préservation de leur spécificité mais au contraire à imposer des mesures qui leur sont défavorables tout en niant la discrimination sur le fondement ethnique. La loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l’exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe a ainsi édicté des règles spécifiques pour ces personnes qui limitent leurs droits et libertés. Certaines des dispositions de la loi ont d’ailleurs été récemment abrogées par la décision n° 2012-279 QPC du 5 octobre 2012, M. Jean-Claude P., pendant que d’autres demeurent. En effet, le Conseil constitutionnel avait été saisi de la constitutionnalité des titres de circulation, dont les personnes sans domicile ou résidence fixe doivent être détentrices, par rapport au principe d’égalité et à la liberté d’aller et de venir. Or, s’il condamne le carnet de circulation, titre le plus contraignant imposé aux personnes au mode de vie itinérant ne percevant pas de ressources régulières, les autres titres de circulation sont validés. Demeurent donc le livret de circulation pour les personnes logeant de façon permanente dans un abri mobile qu’ils doivent faire viser régulièrement par les autorités administratives et le livret sans obligation de visas délivré aux autres personnes sans résidence et domicile fixe. Le Conseil estime que les différences de traitement qu’ils opèrent sont fondées sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec l’objet de la loi qui est de « permettre, à des fins civiles, sociales, administratives ou judiciaires, l’identification et la recherche de ceux qui ne peuvent être trouvés à un domicile ou à une résidence fixe d’une certaine durée, tout en assurant, aux mêmes fins, un moyen de communiquer avec ceux-ci ». Ces considérations d’ordre public traduisent une volonté de contrôle de la part des autorités publiques qui aurait plus tendance à décourager qu’à valoriser l’expression d’une identité culturelle fondée sur le mode de vie itinérant. On peut également douter du caractère objectif et rationnel de la distinction en fonction d’une résidence en abri mobile tant elle n’est pas nécessairement synonyme de mobilité effective parmi les gens du voyage . La même décision abroge l’obligation faite aux personnes détentrices d’un titre de circulation de justifier d’un rattachement ininterrompu de trois ans dans la même commune afin de pouvoir y être inscrit sur les listes électorales du fait de sa contrariété avec les principes constitutionnels d’égalité des citoyens en matière de droit de vote et d’éligibilité. En revanche, l’obligation de rattachement à une commune est maintenue, de même que le quota empêchant que le nombre de personnes rattachées dépasse 3% de la population municipale par commune, dispositions qui restreignent la liberté de ces citoyens.

Le droit français prévoit également des mesures spécifiques pour ce qui concerne le logement des gens du voyage. Tel est bien l’objet de la loi Besson du 5 juillet 2000. Si le but de la loi est bien à terme de proposer des solutions adaptées de logement pour ces groupes de personnes, force est de constater que la mise en œuvre de cette loi s’est accompagnée d’un durcissement du droit entourant l’évacuation des campements illicites. La loi nº 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure dite « LOPPSI I » est venue dans un premier temps pénaliser l’installation sans titre, en réunion et pour y établir son habitation, sur un terrain appartenant à une commune s’étant conformée à son obligation en vertu du schéma départemental, ou à une commune non inscrite à un schéma départemental ou à toute autre propriétaire. Cette infraction, qui peut donner lieu à emprisonnement, amende et même à la suspension du permis de conduire ainsi qu’à la confiscation des véhicules automobiles, a été considérée comme conforme à la Constitution dans la décision n° 2003-467 DC. Par la suite, le Conseil constitutionnel a encore eu à se prononcer sur la constitutionnalité des articles 9 et 9-1 de la loi du 5 juillet 2000 tels que modifiés par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Ces dispositions facilitent la procédure d’évacuation forcée en cas de stationnement illicite portant atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques. Elle peut en effet être décidée et mise en œuvre par le préfet, en dehors de toute intervention du juge. Ces dispositions bénéficient aux communes ayant rempli les obligations qui leur incombent en vertu de la loi ainsi qu’aux communes non inscrites au schéma départemental. Questionné sur leur conformité avec la liberté d’aller et venir, le Conseil a appliqué les critères traditionnels de contrôle des mesures de police administrative : après avoir vérifié les garanties entourant la procédure, il a estimé qu’elle n’était pas manifestement disproportionnée par rapport à l’objectif de sauvegarde de l’ordre public . Ces décisions traduisent un contrôle abstrait de la norme centré sur son objectif sans prise en compte de l’environnement dans lequel elle s’inscrit. A aucun moment du contrôle ne transparaît le contexte d’application d’une telle procédure notamment le manque cruel de places légales de stationnement, l’absence éventuelle de propositions alternatives de logement, la stigmatisation d’un mode de vie traditionnel, etc. Dans une démarche opposée, les mêmes articles 9 et 9-1 ont ainsi été déclarés contraires à l’article E combiné avec l’article 31§2 CSERev par le CEDS du fait que cette procédure « expose davantage que quiconque les gens du voyage au risque de devenir sans abri parce que les conditions de stationnement régulier sont par trop limitées, et que, par conséquent, un logement tenant compte de leur mode spécifique d’habitat ne leur est pas offert » .

Le Conseil constitutionnel paraît d’ailleurs avoir modifié son appréciation puisqu’il a en revanche constaté l’inconstitutionnalité d’une disposition qui souhaitait élargir le champ d’application de la procédure d’évacuation forcée administrative aux installations illicites en réunion sur le terrain d’une personne publique ou privée en vue d’y établir des habitations. Il estime ainsi que « ces dispositions permettent de procéder dans l’urgence, à toute époque de l’année, à l’évacuation, sans considération de la situation personnelle ou familiale, de personnes défavorisées et ne disposant pas d’un logement décent ; que la faculté donnée à ces personnes de saisir le tribunal administratif d’un recours suspensif ne saurait, en l’espèce, constituer une garantie suffisante pour assurer une conciliation qui ne serait pas manifestement déséquilibrée entre la nécessité de sauvegarder l’ordre public » . Comment expliquer la différence de contrôle opéré avec celui de la décision n° 2010-13 QPC ? Il semble que la différence principale concerne l’intervention de la loi du 5 juillet 2000 et le fait que la procédure d’évacuation administrative apparaisse comme une facilité proposée aux communes remplissant leurs obligations en vertu du schéma départemental. La procédure d’évacuation administrative apparaît donc comme une mesure incitative adressée aux communes n’ayant pas encore rempli leurs obligations de construction d’aires d’accueil. Cette conception est cependant critiquable à deux égards. D’une part, la procédure est ouverte aux communes ne participant pas aux schémas départementaux sans qu’existent pour elles de contraintes en contrepartie. D’autre part, la réalité du caractère incitatif du dispositif apparaît très discutable dans la mesure où il aboutit à sanctionner non pas les communes fautives mais les populations roms contraintes de stationner de manière illicite faute de lieux d’accueil en nombre suffisant.

Au travers de ces illustrations, il est aisé de percevoir combien les logiques à l’œuvre au sein du Conseil de l’Europe et au sein du territoire national diffèrent. L’organisation européenne vise une meilleure reconnaissance et effectivité des droits des Roms quand les autorités françaises cherchent à préserver les droits d’autrui et se situent plus dans un objectif d’intégration de ces populations. A cela se superpose une vision de l’égalité quelque peu distincte qui peut expliquer le décalage entre les appréciations des organes européens et celles des juges nationaux. La France peut certes invoquer le bénéfice d’une marge nationale d’appréciation dans la prise en charge d’une question aussi complexe que celle de la mise en œuvre effective des droits des Roms et des gens du voyage. Son action est néanmoins encadrée par le droit conventionnel et par les organes de contrôle européens dont le rôle est bien de sanctionner les défaillances et les excès des politiques nationales.

 

Pour citer cet article : Carole Nivard, « La situation des Roms et des gens du voyage en France saisie par le Conseil de l’Europe », RDLF 2013, chron. n°25 (www.revuedlf.com)

 

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Notes:
1. Winterstein et al. c. France, req. 27013/07
2. voir entre autres, CEDS, 11 sept. 2012, Médecins du Monde – International c. France, réclam. 67/2011
3. CEDS, 5 déc. 2007, Mouvement international ATD Quart-Monde c. France, réclam. 33/2006 ; CEDS, 5 déc. 2007, Fédération des Associations Nationales de Travail avec les Sans-Abri (FEANTSA) c. France, réclam. 39/2006 ; CEDS, 19 oct. 2009, Centre européen des droits des Roms (CEDR) c. France, réclam. 51/2008 ; CEDS, 24 janv. 2012, Forum européen des Roms et des Gens du Voyage c. France, réclam. 64/2011
5. 3ème rapport sur la France, 2004, §§ 91 et sq. ; 4ème rapport sur la France, 2010, §§ 96 et sq.
6. CEDS, 8 déc. 2004, CEDR c. Grèce, réclam. 15/2003, § 29
7. Cour des comptes, Rapport, précit.
8. CEDH, 27 mai 2004, Connors c. Royaume-Uni, req. 66746/01
9. 22 mai 2007, no 40987/05
10. ibid., §§ 151-166
11. ibid., §148 et § 159
12. CEDS, 18 oct. 2006, CEDR c. Bulgarie, réclam. 31/2005, § 52
14. Rapport 2004, précit., §§ 96 et 98 et Rapport 2010, précit., §§ 109 et 114
15. réclam. 51/2008, précit., §§70-71
17. Ibid. , § 76
18. CEDS, 28 juin 2011, Centre sur les droits au logement et les expulsions (COHRE) c. France, réclam. 63/2010, § 51, RDSS, 2012, 669, comm. J.-P. Marguénaud et J. Mouly
19. §§ 133-134
20. CE, 7 avril 2011, Association SOS Racisme, n° 343387
21. CE, 7 avril 2011, Association SOS racisme, précit.
22. Réclam. 63/2010, précit., § 69
23. Réclam. 63/2010, précit., §§ 72-78 ; Rapport 2010, précit., § 108
24. CEDH, 18 janv. 2001, Chapman c. Royaume-Uni, req. 27238/95, § 96
25. Recommandation de politique générale n°3 relative sur la lutte contre le racisme et l’intolérance envers les Roms/Tsiganes du 6 mars 1998 et Recommandation de politique générale n° 13 sur la lutte contre l’anti-tsiganisme et les discriminations envers les Roms adoptée le 24 juin 2011
26. Voir entre autres, CEDS, 21 mars 2012 FIDH c. Belgique, réclam. 62/2010, § 82 : « la différence spécifique des familles de gens du voyage en matière de logement est indéniablement leur mode de vie en caravane. Cette situation exige un traitement différencié et des mesures adaptées pour améliorer leurs conditions de logement »
28. Christophe Le Berre, « Les gens du voyage : une catégorie ambiguë, source de discrimination indirecte », RDP, 2008, pp. 891-920
30. CEDH, Connors c. Royaume-Uni, précit., § 84
31. ibid.
32. CEDH, GC, 16 mars 2010, Orsus et al. c. Croatie, req. 15766/03, § 182
33. arrêt précité, §150 et §§ 159-166
34. Réclam. 31/2005, précit., § 42
35. Réclam. 58/2009, précit., § 35 ; Réclam. 64/2011, précit., § 41
36. Réclam. 51/2010, précit., §§ 59-60
37. rapport précit., p. 138
38. ibid.
39. cf. Marianne Gourcuff, « Inconstitutionnalité partielle du régime juridique dérogatoire applicable aux gens du voyage », in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 9 octobre 2012
40. CC, décision n° 2010-13 QPC, précit.
41. Réclam. 64/2011, précit., § 124
42. CC, 10 mars 2011, décision n° 2011-625 DC, LOPPSI II, AJDA 2012, 2393, comm. E. Aubin
Winterstein et al. c. France, req. 27013/07
voir entre autres, CEDS, 11 sept. 2012, Médecins du Monde – International c. France, réclam. 67/2011
CEDS, 5 déc. 2007, Mouvement international ATD Quart-Monde c. France, réclam. 33/2006 ; CEDS, 5 déc. 2007, Fédération des Associations Nationales de Travail avec les Sans-Abri (FEANTSA) c. France, réclam. 39/2006 ; CEDS, 19 oct. 2009, Centre européen des droits des Roms (CEDR) c. France, réclam. 51/2008 ; CEDS, 24 janv. 2012, Forum européen des Roms et des Gens du Voyage c. France, réclam. 64/2011
3ème rapport sur la France, 2004, §§ 91 et sq. ; 4ème rapport sur la France, 2010, §§ 96 et sq.
CEDS, 8 déc. 2004, CEDR c. Grèce, réclam. 15/2003, § 29
Cour des comptes, Rapport, précit.
CEDH, 27 mai 2004, Connors c. Royaume-Uni, req. 66746/01
22 mai 2007, no 40987/05
ibid., §§ 151-166
ibid., §148 et § 159
CEDS, 18 oct. 2006, CEDR c. Bulgarie, réclam. 31/2005, § 52
Rapport 2004, précit., §§ 96 et 98 et Rapport 2010, précit., §§ 109 et 114
réclam. 51/2008, précit., §§70-71
Ibid. , § 76
CEDS, 28 juin 2011, Centre sur les droits au logement et les expulsions (COHRE) c. France, réclam. 63/2010, § 51, RDSS, 2012, 669, comm. J.-P. Marguénaud et J. Mouly
§§ 133-134
CE, 7 avril 2011, Association SOS Racisme, n° 343387
CE, 7 avril 2011, Association SOS racisme, précit.
Réclam. 63/2010, précit., § 69
Réclam. 63/2010, précit., §§ 72-78 ; Rapport 2010, précit., § 108
CEDH, 18 janv. 2001, Chapman c. Royaume-Uni, req. 27238/95, § 96
Recommandation de politique générale n°3 relative sur la lutte contre le racisme et l’intolérance envers les Roms/Tsiganes du 6 mars 1998 et Recommandation de politique générale n° 13 sur la lutte contre l’anti-tsiganisme et les discriminations envers les Roms adoptée le 24 juin 2011
Voir entre autres, CEDS, 21 mars 2012 FIDH c. Belgique, réclam. 62/2010, § 82 : « la différence spécifique des familles de gens du voyage en matière de logement est indéniablement leur mode de vie en caravane. Cette situation exige un traitement différencié et des mesures adaptées pour améliorer leurs conditions de logement »
Christophe Le Berre, « Les gens du voyage : une catégorie ambiguë, source de discrimination indirecte », RDP, 2008, pp. 891-920
CEDH, Connors c. Royaume-Uni, précit., § 84
ibid.
CEDH, GC, 16 mars 2010, Orsus et al. c. Croatie, req. 15766/03, § 182
arrêt précité, §150 et §§ 159-166
Réclam. 31/2005, précit., § 42
Réclam. 58/2009, précit., § 35 ; Réclam. 64/2011, précit., § 41
Réclam. 51/2010, précit., §§ 59-60
rapport précit., p. 138
ibid.
cf. Marianne Gourcuff, « Inconstitutionnalité partielle du régime juridique dérogatoire applicable aux gens du voyage », in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 9 octobre 2012
CC, décision n° 2010-13 QPC, précit.
Réclam. 64/2011, précit., § 124
CC, 10 mars 2011, décision n° 2011-625 DC, LOPPSI II, AJDA 2012, 2393, comm. E. Aubin
12 novembre 2013
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